La figura giuridica del Soccorritore Estratto dal testo LA FIGURA GIURIDICA DEL SOCCORRITORE scritto dall’Infermiere legale e Forense Francesco MANCUSO
18/03/2018
Introduzione
Secondo l’art. 2 della “legge Quadro sul Volontariato” (n. 266/1991) il volontario è colui che “senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà” presta attività in una organizzazione in modo “ personale, spontaneo e gratuito”. L’associazione potrà assumere la forma giuridica che preferisce, ma dovrà essere senza fini di lucro. La legge sul volontariato però, nonostante dia una definizione univoca della figura del volontariato, non definisce veste e ruolo giuridico del Volontario Soccorritore, facendo eco a un’eguale carenza normativa in merito a doveri e diritti specifici di questa figura. Nella realtà quotidiana, il Soccorritore Volontario è quella persona che ha deciso di mettere il suo tempo e la sua professionalità al servizio di associazioni di volontariato principalmente nello spirito di quanto sancito dagli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione della Repubblica italiana (1).
L’essere “volontario” e quindi non dipendente o professionista non è una scusante e non rende affatto immuni dalle responsabilità comuni dell’agire umano regolate dalle leggi e dai regolamenti in vigore nel nostro sistema giuridico. Anzi sono presenti notevoli peculiarità e doveri aggiuntivi.
Da questa trattazione si dimostrerà che l’essere VOLONTARI non rende immuni da responsabilità, qualora si agisca con leggerezza e non rispettando leggi, regolamenti e direttive.
Il volontario infatti è chiamato a rispondere delle proprie azioni in ambito:
- Penale, in seguito alle violazioni delle norme del Codice Penale,
- Civile, in quanto ogni persona è tenuta a risarcire il danno che ha provocato,
- Amministrativo, in caso di danni cagionati all’organizzazione di cui fa parte,
- Disciplinare.
( Ricordiamo: la responsabilità penale è personale, attribuibile soltanto a colui che ha commesso il fatto – legge 231 – , in quella civile ci può essere un trasferimento dell’obbligo del risarcimento su un altro soggetto, es. la compagnia assicurativa.)
LA FIGURA GIURIDICA DEL SOCCORRITORE
In Italia non esiste ancora una disciplina specifica per il soccorritore che svolge servizio nel soccorso extra ospedaliero. Pertanto, la normativa cui occorre far riferimento va ricercata nella legge n. 266/91 sul volontariato, nella legge di riforma sanitaria n. 833/78, nel Codice Penale e nella Costituzione.
Prima della legge sul volontariato del 1991, le regolamentazione giuridica delle associazioni di volontariato che fornivano interventi di primo soccorso aveva la sua fonte normativa nell’art. 45 della legge di riforma sanitaria (legge n. 833/1978); tale norma riconosce la funzione delle suddette associazioni aventi le finalità di concorrere al conseguimento dei fini istituzionali del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), precisando che i rapporti tra le ASL e le Associazioni di volontariato sono regolamentati da apposite convenzioni. Riguardo la natura giuridica dell’attività espletata nulla veniva indicato.
Con la legge n. 266/1991, che è una legge quadro e dunque indica dei criteri di massima ai quali devono attenersi le Regioni nell’emanare la normativa che disciplina nel territorio le varie associazioni, qualcosa è cambiato: l’importanza sociale del volontariato è stata sancita e ne sono stati precisati il contenuto e le modalità ma, nonostante ciò, si continua a non trovare alcun riferimento riguardo la veste giuridica dei volontari e in particolare non si specifica se il soccorritore possa o meno avere la qualifica di incaricato di pubblico servizio. Nella fattispecie, la Regione Veneto ha emanato le norme per il riconoscimento e la promozione delle organizzazioni di volontariato nel 1993 con la legge regionale n. 40 del 30-08-1993.
Le organizzazioni di volontariato possono assumere lavoratori dipendenti o avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo solo quando è necessario al loro regolare funzionamento (1.)
Può configurarsi come volontariato anche l’attività dei soci delle cooperative di solidarietà sociale, istituite con la legge n. 381 del 1991 e finalizzate alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini sia attraverso la gestione di servizi socio sanitari ed educativi, sia mediante lo svolgimento di diverse attività con l’impiego lavorativo di persone svantaggiate.
Ai sensi dell’art. 3 della legge ai soci volontari di tali cooperative non si applicano i contratti collettivi e le norme di legge in materia di lavoro subordinato ed autonomo, ad eccezione delle norme in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali; inoltre, ai soci volontari può essere corrisposto soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate, sulla base di parametri stabiliti dalla cooperativa sociale per la totalità dei soci.
Può qualificarsi come volontario anche il lavoro prestato in favore delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale, di cui al decreto legislativo n. 460 del 1997 ovvero associazioni, fondazioni e cooperative aventi come esclusivo oggetto sociale il perseguimento di finalità di solidarietà sociale e delle associazioni di promozione sociale di cui alla legge n. 383 del 2000. Anche l’art. 18 di tale legge, precisa che, l’operatività delle associazioni, è assicurata dall’attività svolta dai volontari in forma libera e gratuita (2.)
LA RESPONSABILITÀ PENALE deriva dalla violazione delle norme sanzionatorie contenute nel codice penale e in leggi penali speciali. Sono considerati reati i fatti più gravi e lesivi di beni e valori tutelati dall’ordinamento; la responsabilità penale è strettamente personale e si accerta a seguito di un processo penale; il processo penale nasce con la notizia di reato, che perviene al Pubblico Ministero, magistrato della Procura della Repubblica, da forze di polizia, pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio, o anche come querela o denuncia di semplici cittadini; egli ne vaglia la fondatezza mediante indagini, al cui esito può chiedere l’archiviazione del caso o formulare un’accusa davanti a un Giudice Penale.
LA RESPONSABILITÀ CIVILE deriva dalla contrapposizione fra due soggetti; si accerta con un processo, che nasce da una domanda, rivolta al Giudice Civile in base ad un atto introduttivo del giudizio; la decisione del Giudice, fondata sulle prove addotte dalle parti, regola il rapporto tra i due soggetti ovvero produce obbligo di risarcire il danno; è tipica della responsabilità civile a differenza di quella penale la possibilità di trasferimento dell’obbligo del risarcimento su un altro soggetto: per le Associazioni di volontariato è obbligatoria l’assicurazione sulla responsabilità civile e per infortuni, ai sensi della Legge quadro sul Volontariato 266/91.
Le due forme di responsabilità e di giudizio di cui s’è detto si collocano all’interno dell’ordinamento giudiziario statuale. Non va tuttavia dimenticata la cosiddetta responsabilità amministrativa nei confronti della propria struttura di lavoro, la responsabilità deontologica che deriva dalla violazione dei doveri morali di un incaricato di pubblico servizio e di operatore sanitario quale è il Soccorritore Volontario; essa può essere formalizzata nel contratto di lavoro per i dipendenti e i prestatori d’opera (Medici, Infermieri ecc.), nello statuto e nel regolamento della eventuale associazione di appartenenza.
La responsabilità penale e quella civile possono attivarsi, nel campo dell’attività di soccorritore, sulla base di criteri comuni, per quanto riguarda la cosiddetta responsabilità per colpa, si risponde per condotte determinate da negligenza (il mancato adeguamento del proprio comportamento a ciò che rende il tipo di azione compiuta non nocivo per altri) imprudenza (violazione di regole non formalizzate che sconsigliano di compiere certe azioni o di compierle in un certo modo) imperizia (insufficiente conoscenza delle regole tecniche di competenza e abilità valevoli per determinate attività); oppure per violazione di leggi, regolamenti (fonti giuridiche pubbliche formalizzate) ordini e discipline (fonti private formalizzate che regolano i comportamenti da tenere).
Sono come detto criteri che valgono sia per la responsabilità penale che per la responsabilità civile, e che devono indurre i soccorritori a svolgere solo le attività in cui sono in grado di agire con competenza ed efficacia; e, correlativamente, i responsabili a verificare costantemente la destinazione dei soccorritori solo ai compiti che sono in grado di svolgere con competenza ed efficacia.
Diritti e doveri del Soccorritore
Nonostante non ci sia nessuna legge che definisca una posizione giuridica unica e univoca del soccorritore l’interpretazione più inquadra la figura del soccorritore dipendente e volontario nei ranghi dell’incaricato di pubblico servizio , poiché opera dietro convenzione fra la sua Associazione e il “sistema pubblico” del Servizio Sanitario Nazionale, rappresentato dalle Regioni e dalle Aziende Sanitarie Locali (A.S.L.), svolgendo pertanto continuativamente una funzione di tipo amministrativo per lo Stato.
Questo status di “incaricato di pubblico servizio” è attivo dal momento in cui il soccorritore entra in servizio e recede nel momento in cui lo stesso “smonta” dal servizio.
Il Codice Penale, all’art. 358, definisce l’incaricato di pubblico servizio come “chi, a qualsiasi titolo, presti un pubblico servizio; ovvero un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di questa ultima…”; qualsiasi attività insomma che, senza rappresentare una funzione pubblica persegua comunque interessi della collettività.
Essere un “incaricato di pubblico servizio” porta il soccorritore ad avere dei diritti ma soprattutto dei doveri e delle responsabilità giuridiche aggiuntive durante lo svolgimento del servizio.
Il diritto principale consiste in una sorta di protezione codificata come aggravante in caso di aggressione, il “reato contro la persona incaricata di pubblico servizio”: quindi se una persona commette un reato qualsiasi contro il soccorritore in servizio, la sua pena può essere aumentata di un terzo, e se il gesto ha provocato l’interruzione del lavoro del soccorritore si configura anche il reato di “Interruzione di pubblico servizio” (art. 336 C.P. e seguenti).
I doveri principali, invece, attengono a:
1) Obbligo di denuncia (deriva dall’art. 362 C.P.): se durante il servizio si viene a conoscenza di un reato perseguibile d’ufficio (cioè anche senza la querela della persona che ha subito il reato) come, ad esempio, l’omicidio, la violenza sui minori, la violenza privata, la lesione personale dolosa (che cagioni una malattia di durata superiore ai 20 giorni) o colposa derivante da inosservanza delle norme poste a tutela dei lavoratori (e la cui durata di malattia sia superiore ai 40 giorni) ed altri, il Volontario deve segnalarlo in forma scritta all’Autorità Giudiziaria (o, nella pratica, al posto fisso di Polizia del Pronto Soccorso). Nella segnalazione scritta andranno indicati il sospetto di reato, le generalità delle persone coinvolte e di terzi, i fatti e le circostanze in cui è avvenuto il presunto reato, le modalità con cui se ne è venuti a conoscenza, e tutto ciò che possa essere utile a fini di giustizia
2) Obbligo di discrezionalità: Il soccorritore che durante l’esercizio delle sue funzioni venga a conoscenza di segreto non può rivelarlo se non in presenza di una giusta causa (classificate in “imperativa”, “permissiva” o “sociale”). Questo obbligo fa riferimento principalmente all’art. 326 del Codice Penale (“ Rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio”), ed all’art. 622 C.P. (“Rivelazione di segreto professionale”). Per “segreto” si intende una qualsiasi notizia personale che, se rivelata, potrebbe provocare un danno alla persona interessata o ad un suo congiunto. La pena è maggiorata se dall’uso o dalla divulgazione di questi segreti il Volontario ne abbia tratto profitto. Questo è un punto molto dolente, poiché per sua stessa natura il soccorritore del 118 è direttamente in contatto con segreti del paziente, con particolare riferimento alla sua salute!
E’ importante ricordare che l’obbligo di discrezionalità perdura anche dopo il termine del servizio e deve essere preservato anche nei confronti di parenti o persone presenti durante l’intervento.
Per inciso si ricorda che la tutela della riservatezza viene garantita al paziente non solo dal Codice Penale bensì anche in ambito civile con la comunemente nota “legge sulla Privacy” (Decreto Legislativo 196/2003) che, tra gli altri, identifica i cosiddetti “ dati sensibili”, vale a dire quelli inerenti lo stato di salute e gli orientamenti religiosi, politico-filosofici e sessuali, la razza.
Il soccorritore ha invece l’obbligo di rivelare quanto appreso se questo costituisce reato o se interrogato in merito dall’Autorità Giudiziaria (giusta causa imperativa); allo stesso modo può rivelare i segreti di cui è venuto a conoscenza nell’esercizio della sua professione se è in possesso del consenso del paziente, piuttosto che si trovi in uno “stato di necessità” (giusta causa permissiva). Ancora, la rivelazione del segreto è possibile se il bene da tutelare è di rango almeno pari a quello della violazione dell’obbligo di mantenere il segreto del pazienta (giusta causa sociale): quest’ultima situazione raramente verrà a determinarsi nel lavoro quotidiano del Volontario e presuppone una capacità di giudizio giuridico che non compete allo stesso.
3) Obbligo di intervento: (secondo le proprie capacità e competenze) del soccorritore va oltre quello del normale cittadino la cui “unica” mansione in caso di emergenza è quella di dover avvertire l’autorità competente preposta, come il 118, 115, 112, etc. (reato di “Omissione di Soccorso”, art. 593 C.P.). Il Soccorritore dovrà invece operare secondo criteri standard identificabili sia sulla base della sua preparazione sia a ciò che è stato autorizzato a fare dal suo percorso formativo, fermo restando che non dovrà né invadere né intralciare gli ambiti professionali medico ed infermieristico (incorrerebbe nell’”esercizio abusivo della professione”, che tratteremo più avanti). Se il soccorritore è in servizio dovrà utilizzare tutti i mezzi ed i presidi in dotazione per lo scopo, e in questo caso il rifiuto di intervenire configura anche il reato di “Rifiuto di atti di ufficio – Omissione” (art. 328 C.P.).
L’obbligo di intervento permane anche quando il soccorritore è fuori servizio: in questo caso però l’assenza sul luogo di presidi e materiali di soccorso limita intrinsecamente la sua capacità di azione. Anche in questo caso, però, il Soccorritore non potrà limitarsi alla semplice chiamata delle autorità come il cittadino “laico”, ma dovrà agire in base alle sue competenze. Ad esempio, dovrà eseguire il BLS o una immobilizzazione del rachide cervicale, dovrà valutare i parametri vitali, tamponare una emorragia massiva, etc. In questo caso il soccorritore potrà essere accusato solo di Omissione di soccorso e non di Omissione di atti d’ufficio, perché fuori servizio.
Profili di Responsabilità
Ogni persona a partire dal compimento della maggiore età acquista la capacità di agire (art.2 Codice Civile) e come tale è responsabile delle sue azioni, delle sue omissioni e delle sue decisioni.
Questa “responsabilità” si declina in almeno tre categorie:
- quella morale vincola la nostra coscienza,
- quella legale è stabilita dalle norme di legge e dalla giurisprudenza,
- quella disciplinare nasce dai regolamenti interni ad associazioni, enti o istituzioni
La Responsabilità di nostro interesse si suddivide in:
Penale: sussiste in tutti i casi in cui sussista un reato, cioè in quei casi in cui commettere una determinata azione od omettere di eseguirne una prevista o dovuta, violi una norma penale (cioè una “regola” scritta che presuppone una “pena”), che difende l’interesse di un singolo o dell’intera Collettività. Un reato è considerato tale, quindi, solo se è presente una legge che lo identifica in tal senso: queste leggi sono raccolte nel “Codice Penale” (è il cosiddetto “principio di tassatività”). Un altro elemento cardine del nostro diritto è che “la responsabilità penale è strettamente personale”, secondo l’art. 27 della Costituzione.
Civile: deriva dalla violazione, volontaria o involontaria, dei doveri di rispetto verso terzi nella vita di relazione ed impone un risarcimento economico per chi ne è rimasto danneggiato. Essa è trasmissibile tramite la stipulazione di “polizze assicurative” che coprano questo tipo di responsabilità, e, infatti, tutti gli enti di volontariato devono provvedere ad assicurare i loro volontari. Le norme che regolano questo capitolo di responsabilità sono raccolte nel “Codice Civile”
Conclusioni
E’ comprensibile se la presente trattazione abbia messo in allarme qualche d’uno, in particolare gli stessi soccorritori. Ampliare la sfera di responsabilità loro, nonché del personale medico e sanitario, è pratica che si è assai diffusa negli ultimi anni. Certamente il clima non è rasserenato dalle notizie allarmistiche riguardanti presunti casi di malasanità strillati quotidianamente dai mass-media. Né può dirsi positivo un sistema sanitario troppo spesso ricettacolo di truffatori, bancarottieri ed oggetto di scambio elettorale. Quello che si è voluto dimostrare è, innanzitutto, la centralità del ruolo svolto dal personale dedito al soccorso extra ospedaliero e della necessità, sempre più impellente, del riconoscimento giuridico di uno status di soccorritore. A questo dovrebbe seguire un ampliamento delle competenze date e delle facoltà concesse, anche attraverso una rimodulazione ed approfondimento del percorso formativo. Gli esempi dei nostri vicini europei (Austria e Svizzera su tutti) non mancano. Con una crescita sensibile della figura in esame diverrebbe più coerente, ed accettabile, caricarsi di responsabilità morali, sociali e giuridiche di notevole entità. Un processo attualmente in alto mare, bloccato da veti politici e dalla consapevolezza che il sistema, come attualmente in funzione, permette alle Regioni di risparmiare ingenti somme di denaro per un ambito, quello sanitario, già fonte di salassi per i bilanci pubblici e per i cittadini. Non resta, quindi, che rimanere in attesa di primi provvedimenti di rango regionale in materia che possano aprire la strada per una nuova consapevolezza; senza dimenticare che spesso sono quelle dei soccorritori le prime “facce” del sistema sanitario che l’utente paziente incontra sul proprio cammino. Rendere questo servizio sempre più professionale è questione affatto secondaria. Da ultimo desidero soffermarmi su un concetto che risulta essenziale per essere dei buoni volontari e di conseguenza dei buoni soccorritori (RUOLO DEL VOLONTARIO). La parola magica è RISPETTO per sé, RISPETTO per i componenti dell’equipaggio, RISPETTO per il paziente e per i suoi famigliari, RISPETTO per tutti i componenti degli equipaggi che lavorano con noi, RISPETTO per la sofferenza e, da ultimo, RISPETTO anche per la morte.
